Ped ad hoc – Hemmere og fremmere av kvalitetsutvikling i barnehager i Oslo

Formålet med oppdraget har vært å undersøke hvordan strukturelle forhold påvirker kvalitetsarbeidet i barnehagene, særlig i områder med særskilte levekårsutfordringer, og å identifisere hvilke faktorer som hemmer og fremmer utvikling av god kvalitet. Bakgrunnen er erfaringer fra tidligere satsinger som viste at forhold som bemanning, sykefravær, administrative byrder og organisering er avgjørende rammer for kvalitetsutvikling.

Metodisk bygger rapporten på en kombinasjon av kartlegging av strukturkvalitet og intervjudata fra til sammen 24 barnehager: 18 barnehager i levekårsutsatte områder og 6 kontrollbarnehager. Utvalget av barnehager i levekårsutsatte områder ble gjort på grunnlag av tre indikatorer: høy andel barn med annet morsmål enn norsk, høy andel barn med vedtak om spesialpedagogisk hjelp, og høy andel barn med redusert oppholdsbetaling. Det er til sammen gjennomført 79 intervjuer med informanter på ulike nivåer i barnehagesektoren i bydelene Grorud, Alna, Bjerke, Stovner, Gamle Oslo og Søndre Nordstrand.

Datamaterialet avdekker en gjennomgående oppfatning om at barnehager i levekårsutsatte områder opererer under et høyere press og med en annen type utfordringer enn i øvrige områder. I møte med store og sammensatte behov finner vi at kapasitet er en begrensende faktor for kvalitet. Hovedfunnene viser at de viktigste hindringene for kvalitetsutvikling i stor grad er strukturelle. Rapporten viser til en gjennomgående spenning mellom normoppfyllelse på papiret og den reelle bemanningen gjennom dagen. Oslo kommune oppfyller bemanningsnormen formelt, men den reelle bemanningen er sårbar for fravær, møter og plantid. Det er et sentralt funn at plantid/ubunden tid (som er viktig for prosess- og resultatkvaliteten i barnehagen) oppleves som en utfordring for strukturkvaliteten, fordi denne ikke dekkes opp av andre. Disse forholdene svekker kontinuitet, reduserer kapasiteten til faglig utvikling og gjør det vanskeligere å skape det pedagogiske overskuddet som barna trenger. Utover dette peker rapporten på stor administrativ belastning, manglende utnyttelse av kompetanse, uklare forventninger til problemløsning og fysiske og finansielle begrensninger som sentrale barrierer. Rapporten finner også at barnehagene i undersøkelsen gjennomgående har krevende rammevilkår. Sykefraværet i de undersøkte barnehagene ligger i gjennomsnitt på rundt 14 – 15 prosent, altså høyere enn nivået i sektoren generelt. Flere av barnehagene i levekårsutsatte områder har også mer sammensatte og krevende barnegrupper, noe som forsterker konsekvensene av svak bemanning, manglende plantid og press på ledelsen.

Blant faktorene som fremmer kvalitetsutvikling, løfter rapporten særlig frem tilstedeværende styrere, vikarkapasitet med kjente vikarer (vikarpool), varig styrket grunnbemanning som brukes strategisk, smågrupper og systematiske profesjonsverktøy fulgt opp i praksis. Et gjennomgående poeng er at kvalitet i barnehagene ikke bare handler om hvilke ressurser som tilføres, men også om barnehagenes evne til å bruke ressursene på en måte som styrker det pedagogiske arbeidet. Rapporten identifiserer flere strukturelle forhold som bør følges opp gjennom videre utredning og utviklingsarbeid. Blant de viktigste oppfølgingspunktene er behovet for å undersøke årsakene til det vedvarende høye sykefraværet, vurdere aktivt og tilpasset arbeidsmiljøarbeid, vurdere modeller for administrativ avlastning og tydeligere rolle- og ansvarsdeling mellom nivåene i styringslinjen. I tillegg peker funnene på behov for nærmere gjennomgang av hvordan plantid organiseres i praksis, hvordan bygningsmassen kan støtte pedagogisk arbeid, og hvordan leder- og spesialpedagogisk kompetanse kan styrkes i barnehager med sammensatte barnegrupper. Til sammen peker disse punktene på et behov for å styrke strukturkvaliteten og gi mer stabile rammer for barnehager i levekårsutsatte områder.